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关于加强程序性制度建设有关问题的思考
2015-09-07 15:08  

程序制度是制度的重要组成部分,加强程序制度建设是现行制度建设不断深化和发展的必然,是制度建设不断深化、管理不断成熟、认识不断提高的过程。随着制度建设的不断深入,加强程序制度建设逐步成为当前制度建设中的一个突出问题。本文仅就加强行政管理和业务管理方面的程序制度建设的有关问题,谈一点看法。  

一、加强程序制度建设的重要性  

管理工作的实践告诉我们,加强程序制度建设是非常重要的。  

(一)加强程序制度建设是管理现代化的需要

管理的现代化要求管理的制度化、规范化、要求民主管理、科学管理。 建立科学合理的程序制度是管理现代化的重要内容。管理的制度化、规范化离不开程序制度,民主管理、科学管理同样离不开程序制度。首先,管理的现代化意味着民主管理,而民主管理需要通过程序制度实现。例如群众参与管理的权力需要建立听证制度、质询制度等相关的程序制度来实现;其次,管理现代化意味着科学管理,而科学管理亦有赖于程序制度予以保障。例如为保证决策的科学性,在决策过程中需要进行调研、可行性论证等,这些均需要有程序制度作保证。  

现代化管理也是效率管理,是最讲究效率的。而程序制度的一个基本功能或作用,就是提高管理效率。把科学合理的管理工作程序规范化、制度化,以程序制度的形式固定下来,剔除不必要的程序,简化繁琐的程序,用最少的人力、财力和时间达到同样效果,是提高管理工作效率,实现效率管理的有效方法。  

实践告诉我们,随着管理现代化程度的不断提高,管理对程序制度的需求或依赖也越来越大。  

(二)加强程序制度建设是预防腐败的需要

如果说程序制度的缺乏容易诱发或导致腐败,那么加强程序制度建设,尤其是加强要害部门、重要工作、关键岗位的程序制度建设,对于预防腐败就是非常必要的。  

在程序制度的基本功能或作用中,具有对管理者、被管理者行为的制约作用和权益的保障作用,这种制约和保障作用,对预防腐败同样具有重要作用。  

1、程序制度对管理者、被管理者行为的制约作用,是指在管理程序上对管理者、被管理者行为的控制和约束作用。其中,主要的是在程序上对管理者(包括管理机关和管理工作人员)的权力制约作用,以防止其失职、越权和滥用职权,使其正确行使权力。  

制约作用主要表现为二个方面:一方面,程序制度是管理行为或履行管理工作程序的依据和准绳,对管理者和被管理者的行为具有约束力。管理者和被管理者必须遵守管理工作程序制度,否则他们在管理工作中的行为是无效的。如果管理者严重违反管理程序制度的有关规定,即使运用实体制度正确,也将导致其行政行为无效。例如,按照程序规定,行政机关决定某项事宜之前必须召开听证会,而没有召开的,即使其决定的内容是正确的,但其行为不符合有关程序规定也是无效的。同样,被管理者也必须自觉遵守程序制度,接受管理,否则其工作或业务行为也将是无效的,其行为目的是不能实现的。例如,基层单位某一事项,按程序制度规定必须报经上级主管部门审批,而没有报批便擅自行事的,其行为也将是无效的。管理者行使管理权力时和被管理者履行接受管理义务时,都不仅要依据和遵守实体制度,还要依据和遵守程序制度,都要受到程序制度的制约,否则行为是无效的。  

另一方面,程序制度是对管理行为或管理工作程序进行监督、检查的依据和准绳,对管理者和被管理者的行为具有约束力。健全和完善管理工作的程序制度,使对管理者的监督检查能够有章可循、具有制度依据和行政效力,有利于对管理行为的监督检查,有利于发现、制止、纠正和查处管理者和被管理者的违规、违纪以及违法行为,尤其对涉及人财物的要害部门、重要工作,腐败现象易发、多发的重要环节更是如此。健全和完善程序制度将有利于从制度上限制腐败行为的发生,保证管理机关和被管理单位的清正,管理人员和被管理人员的廉洁。  

2、程序制度对管理者、被管理者权益的保障作用,主要是指程序制度对管理者的程序权力和被管理者程序权利的保障作用,进而对其所代表的国家、集体和个人利益的保障作用。其中,主要是对被管理者程序权利的保障作用。因为在管理工作中,管理者处于主导地位,被管理者处于附属或服从地位,被管理者的权益往往容易受到侵害,为此尤其需要保护。  

健全和完善管理工作的程序制度,使管理者行使权力、被管理者维护自身合法权益时,其行为能够有章可循,具有制度依据和制度效力,得到程序上的制度认可和保障。尤其是在管理者有意无意侵害被管理者合法权益、特别是侵害其程序上的权利时,被管理者可以充分利用程序制度保护自身的合法权益。例如,在管理者行使行政处罚权时,如果处罚不当,被处罚者可以通过申述的有关程序制度,行使自己在申诉程序上的权力,维护自身的合法权益。这种对被管理者程序权利上的保障,同时是对管理者的监督和制约。  

制约作用和保障作用是对立统一、相辅相成的。不论是管理者还是被管理者,只有自觉遵守制度,才能到得制度的保护;要得到制度的保护,必须自觉遵守制度。同时,在某些情况下,对管理者的制约就是对被管理者的保护;对管理者的保护,就是对被管理者的制约。这种管理程序制度形成的,管理者与被管理者之间的,相互制约、相互保障的机制,对预防和限制违规违纪及腐败行为具有很强的实效作用。  

二、程序制度缺乏的现象和原因  

制度可分为实体制度和程序制度。两者是相辅相成、缺一不可的。没有实体制度,程序制度就没有具体指向。反之,没有程序制度,实体制度就难以实现。  

(一)程序制度缺乏的现象

在我们加强制度建设的过程中看到这样一种现象:一方面各种制度规定不断出台,另一方面制度出台后常常得不到落实,执行差强人意。我们感觉到:制度得不到落实,其中一个突出的问题就是制度本身缺乏可操作性,而操作性不强的一个重要原因是实体制度缺乏程序制度的支持,缺乏程序性规定,执行程序不明确。为什么会出现“上有政策、下有对策”的现象,与我们的制度缺乏科学合理的程序规定,既缺乏程序上的约束,制度操作的随意性很大不无关系,因此一些不自觉的人想方设法寻找对策,以规避制度的实体性规定。在我们现有的制度中实体性规定较多,程序性规定较少,使我们许多实体性规定难以得到贯彻执行。  

缺乏程序制度,在管理的执行层面就会无章可循,操作不规范、随意性大。首先是增加管理成本,降低管理效率,造成管理的低水平;其次是容易造成公共利益损失和诱发腐败。一些办事机构存在的相互推诿、互相扯皮、办事拖沓的现象和管理中出现的失职、滥用职权、腐败问题以及造成的经济损失与管理的不严格、不规范,操作执行程序的不健全、不完善、存在漏洞不无关系。例如,一些审批如果没有明确的程序规定,就可以为以权谋私、滥用职权开方便之门。  

(二)程序制度缺乏的原因

程序制度缺乏的原因,初步分析是否有以下两点:  

一是计划经济时期粗放型管理的后遗症。不重视过程、不重视程序、不重视“内涵式”管理是粗放型管理的一种表现。在计划经济时期,一些管理过程被计划所取代,自主管理的领域有限。而在市场经济条件下,自主管理的领域扩大了,许多过去由计划决定的事情,由市场决定了,而我们一些同志依然保留着计划经济时期的思维惯性和行为习惯。  

二是我们有些同志只重视结果不重视过程,没有充分认识到程序对结果具有重要甚至是决定性的作用。尤其是在管理不断规范化、现代化的今天,没有严格规范的过程管理就没有高质量的管理效果。优质产品绝不是依靠最后一道工序产生的,而是依靠每一道严格、规范的管理和生产程序才能产生出来。要取得好的结果必须首先重视过程,重视过程就要重视必要的程序。我们经常强调的“细节决定成败”就是这个道理。可能有人会说:有些事不必苛求方法和过程,只要能产生所需的结果就行。的确有时是可以只要求结果,不要求过程,因为有些事情采取不同的方法或经历不同的过程却可以取得同样的结果。但在管理工作中、在技术性、业务性很强的工作中,某个结果只有唯一的过程或程序才能产生,或必须经过某个程序才能避免出现问题,这时强调过程和程序就是非常必要的。如建筑工程的交付必须要经过验收程序,否则就不能确认或保证工程的质量,这时验收就是必不可少的程序。  

三、加强程序制度建设的思考  

实践经验告诉我们:制度建设应当包括制度的设计和执行两部分,制度设计是基础,制度执行是关键。程序制度建设也不例外,加强程序制度建设首先必须建立科学合理的程序制度,同时要切实抓好制度的执行。  

(一)建立科学合理的程序制度是基础

1、制定程序制度应该符合其内在的客观规律要求。管理工作和业务工作都有它内在的、客观的运行顺序和运行规律,制定管理和业务工作的程序制度,就要尊重其内在的客观规律,按照它的客观的运行顺序和规律去设计,科学合理的程序制度应该是客观规律的正确反映。我们制定其相应的程序制度,必须符合其内在的规律要求,必须从客观实际出发,其程序不可随意缺少或颠倒,这样的程序制度才具有科学性、合理性,才能真正起到规范作用。  

2、程序制度应该是由一个个单一的、简单的程序组成的,分为不同层次和分支的程序制度系统。一项工作的程序往往不是一个单一的简单程序,而是分为不同的层次和分支。在制定一项工作程序时,有关的、必要的程序都应该考虑到。在实际工作中,工作程序往往是由不同层次和分支程序组成的一个程序系统,形同一棵大树。在制定程序制度时我们可以而且应该化繁为简,按照不同的层次、不同分支分别制定相应的程序制度,由不同层次、不同分支的程序制度形成一个系统的程序制度。  

3、制定程序制度既不可想当然,简单从事,按习惯办事,同时又要注意不可人为的把程序设置的过于繁琐、过于复杂,程序设置既要符合客观需要,又要便于操作。好制度是科学合理,而又有效率的制度。同时,程序制度的条文眉目要清楚,内容力求具体明确,文字表达要准确、精炼。  

4、制定程序制度应以业务部门为主。业务工作的程序制度反映的是业务管理工作的规律,应由有关的业务部门为主来起草。一是业务部门最了解、最熟悉相关的业务程序;二是起草制度的过程,也是业务部门熟悉、了解制度的过程,有利于事后制度的贯彻执行。同时,应当深入实际,在充分调查研究的基础之上,广泛地听取各方面意见,特别要听取制度执行、操作人员的意见,不能只依靠少数人“闭门造车”。纪检监察部门一般情况下不要越俎代庖,代为起草业务工作的程序制度,而应该积极给予协助配合和把关,特别要注意在容易发生问题的环节上给予把关。  

5、程序制度的建设是一个不断健全和完善的过程。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点,既要保持相对的稳定,不能朝令夕改;又要建立相应的更新机制,随着实际情况的发展变化,在总结新的实践经验的基础上及时进行修改,使其不断健全和完善。因为程序制度具有更强的操作性,所以更是如此。程序制度的“立、改、废”,也需要建立程序制度予以保障。  

(二)切实抓好制度的执行是关键

程序制度建设不仅是程序制度本身的制定,更重要的是程序制度的执行。制度绝不仅是用文字表达的行为规范,更重要的是用人们行为表达出的规范或是制度规范下的人们的行为。  

程序制度要得到很好的执行,首先要加强制度的宣传和对制度执行人的教育,切实提高管理者和被管理者对制度的认知度。制度是人制定的,也是人去执行的。人们对制度的认知程度的高低,遵规守纪等基本素质的高低,对于制度的制定和执行至关重要。通过宣传教育、学习培训,要使广大职工尤其是各级领导干部知道、熟悉并真正理解程序制度,不断提高其程序意识、制度意识、规范意识,树立起按程序办事、按制度办事、按客观规律办事的思想,充分认识执行程序制度的重要意义,提高执行程序制度的自觉性,把执行程序制度逐渐变成习惯和自觉行为。  

其次,要建立程序制度执行的责任机制。要明确程序制度实施的责任部门及其职责。某项工作的程序制度的执行,应该由主管这项工作的职能部门负责。程序制度能否落实、执行的好坏,主管的职能部门应负主要责任,有关单位、部门应该承担相应的责任。  

第三,要建立监督检查和问责机制。业务主管部门要负责对各单位、各部门的程序制度执行情况进行监督检查。纪检监察部门要负责对业务主管部门和各单位、各部门进行监督检查。对在程序制度执行中出现的问题,要根据不同情况予以问责。对一般执行不力的要给予批评教育,限期改正;对于严重违规违纪的要给予严肃处理。  

作者:天津理工大学纪委郝纪人、张立民、吴洁  

获中国监察学会和中央纪委监察部廉政理论研究中心联合举办的2010年度优秀调研成果评比优秀奖  

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